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水利建设融资哪家强——专项债or PPP?
发布时间:2020/5/29     浏览:199次

  为应对疫情带来的经济下行压力,近期我国宏观支持性政策力度不断加大,而随着不少省份陆续发布年度重点建设项目清单后,新一轮的项目建设热潮也随之开启。加快水利基础设施建设补短板,无疑是其中重要一项。在3月26日的国务院联防联控机构召开新闻发布会上,水利部规划司司长石春先就明确表示,水利部已经提前谋划了一些重要项目,近三年有100多项重大水利工程,投资规模将超过1万亿元。这些投资单靠财政预算资金显然是不现实的,发行地方政府专项债券和吸引社会资本参与无疑是可以选择的重要手段,水利建设项目如何进行有效选择,或者是否可以有效结合以发挥更大效应?笔者试着提出若干建议以供参考。
01水利对两种融资方式的使用情况
  1. 水利PPP项目情况
  据财政部政府和社会资本合作中心项目库信息显示,截止2020年4月14日,在一级分类水利建设下管理库项目数量400个,项目投资总额3330亿元,处于执行阶段的项目275个,约占管理库全部执行项目的6%。2019年管理库发布水利建设项目数量40个,项目总投资548.54亿元,平均每个项目投资在13.71亿元,与水利部发布的2019年水利建设落实资金7260亿元比较,约是水利建设投资的7.5%。从入库行业的类型看,除包括水库供水、防洪、节水灌溉及改造、流域综合治理等传统水利建设项目外,还涉及到污水处理、城镇自来水供应等“大水利”范畴。
  2. 专项债券情况
  从历史情况来看,地方政府专项债券主要投向土地储备和棚户区改造两大领域,水利建设专项债券发行较少。已知案例中,以广东省政府2019年成功发行的10亿元水资源专项债券和福建省在在2019年发行的重大水利项目专项债券较为突出。4月3日的国务院联防联控机制新闻发布会上,财政部副部长许宏才表明,今年“各地发行的新增专项债券,全部用于铁路、轨道交通等交通基础设施,生态环保,农林水利,市政和产业园区等领域重大基础设施项目建设”,明确政府的专项债不用于土地收储和与房地产相关的项目。从目前各省发布的情况来看,江西、四川、陕西、广西、广东、甘肃等地已发行了水利建设专项债券或包含水利建设项目的农林水利专项债券,福建等地明确提出要积极申请落实水利专项债券,涉及项目范围包括水库工程、供水工程、防洪工程、城乡一体化等方面。
02专项债券与PPP的特点比较
  由于专项债券与PPP在投资领域有很大的重叠部分,且同是抗疫情、稳增长的重要手段,有必要对两者的定位、政策实施环境、项目匹配期限、资金相关要求等方面进行比对分析。
  1. 两者定位侧重有差异
  专项债不涉及到项目的运行管理,根据经济学中的李嘉图等价封闭模型,发行长期债券是通过债务在代际之间的分配来实现生产要素提前资本化以应对短期经济增长下滑的压力,短期成效明显。而PPP侧重于强调长期的伙伴合作关系,发挥企业的能动性和创造性,可以实现更高的经济效率,同时对政府的管理能力要求也更高。
  2. 项目运作周期不同
  专项债的执行流程相对简单,申请周期较短;而PPP申请、审核流程繁琐,参与主体多,交易结构也较为复杂,项目运作周期长。专项债发行周期较为灵活,可根据项目需要设置,2020年前4个月平均发行期限为14.6年;PPP项目运作期一般较长,大多在10-30年间。
  3. 项目收益需求不同
  专项债以单项政府基金或专项收入为偿债来源,要求项目预期收益能够覆盖本息,达到项目自身收益平衡。PPP项目收费方式分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助,适用于市场需求大且稳定、有稳定现金流入的项目,由于社会资本的参与,对盈利的要求较高。
  4. 融资成本不同
  专项债以省级政府为发行主体,信用等级较高,发债成本较低,2020年前4个月平均发行利率为3.37%。PPP项目的融资主体多为新组建的项目公司,市场化融资成本较高。
  5. 监管及规范力度不同
  PPP已经进入规范发展阶段,政策体系较为完备,审核流程较严格,管理标准化。相较之下,省级政府统一发行专项债多采用的是项目打包发债的模式,其中特定项目的收入不够明确、信息披露不够详尽,不利于风险防范。
03相关建议     
  1、水利部门应尽早尽快积极争取各省地方政府专项债券额度。加强项目储备,谋划优选一批效益比较明显的、早晚必然要建的水利项目,着力建立“申报一批、落实一批、建设一批、储备一批”的良性滚动机制。
  2、能否充分发挥专项债和PPP的优势,进行有效结合?我们来讨论几种组合的情形:
  一是专项债作为PPP项目的资本金。这种方式能够解决政府方资本金出资的问题,同时,利用专项债增加项目资本金可以降低项目公司名义上的负债率,能够增强项目公司的市场融资能力,增强项目对社会资本的吸引力。
  二是将专项债资金作为项目的债务性资金。这相当于政府为PPP项目公司提供了一笔低息融资,项目公司要以经营收益向政府方还本付息,政府再以此偿还专项债。项目收入应首先满足专项债的偿还要求,剩余部分再给其他融资渠道,包括社会资本的分红收益。这种做法对于专项债能够覆盖PPP项目全部债务融资需求的,问题不大,但是对于在专项债之外还需市场融资的PPP项目,能否得到市场接受存疑。此外,由于专项债属于政府债务,利用了政府信用,这种作法一定程度上降低了社会资本应承担的PPP项目风险。
  三是对项目进行切割。切割有两种方式,一是对整体项目的不同分段工程进行切割,一部分采用专项债融资,一部分采用PPP模式,这种实际上设立了两个项目公司,相当于切割成了两个项目,不能算作完全意义上的专项债和PPP的组合;二是按照项目阶段进行切割,即以专项债券资金先建设,运营环节再与社会资本方合作。这种做法相当于分离了项目的建设和运营阶段,笔者认为这也并不是二者真正意义上的结合,而是关于专项债项目后期运营模式的探讨。